文章推荐 | 孙晓冬 宋磊：现实主义的产业政策研究：思路、进展与方向
作者简介
孙晓冬，中国政法大学政治与公共管理学院副教授，法学博士；
宋磊，北京大学政府管理学院教授，经济学博士。
■ 摘要
关于产业政策的争论或者围绕经济意识形态展开，或者依据主流经济学者设定的议题进行，这种争论方式遮蔽了更为实际的产业政策研究。现实主义的产业政策研究将产业政策视为后发国家经济发展之中的给定现象，将产业政策的本质抽象为政策诱导租和熊彼特租的双向转化，这种研究聚焦政策过程，将其理解为由政府和企业共同主导的双主体、两阶段过程。在公共管理和企业管理研究领域，这种研究表现为协调主义和生产主义的产业政策观。在中国的产业政策的范式变迁仍未完成、产业政策实践仍将存在的情况下，现实主义的产业政策研究有助于政策机构完善政策过程、提高政策收益。
问题的提出
近年来，产业政策成为包括学术界在内的社会各界关注的主题并引发了持续的争论。由于产业政策涉及长期没有得到彻底解决的政府与市场的关系问题，所以，这种争论具有经济意识形态之争的色彩。同时，相关争论的议题主要由主流经济学家设定。如果说经济意识形态色彩激化了争论的氛围，那么主流经济学家设定研究议题则限制了争论的范围。在这样的过程之中，尽管争论非常激烈，但是涉及的问题未必全面，更为实际的产业政策研究议题被遮蔽。
为了解决上述问题，本文倡导现实主义的产业政策研究。现实主义的产业政策研究将产业政策视为后发国家经济发展之中的给定现象，重视政策过程，关注如何抑制产业政策的负面效应、提高产业政策的政策收益。在中国的产业政策转型，即提高竞争政策的地位这一目标难以在短期内完成、产业政策实践仍将持续的情况下，现实主义的产业政策研究具有重要的实践意义。
需要指出的是，尽管本文首次提出现实主义的产业政策研究这一研究议程，但是在产业政策研究领域之中一直存在类似问题意识的研究(小野，1999; Ｒodrik，2003、2008; Ohno，2014) 。由于这些文献分散地存在于不同的社会科学领域，所以没有作为一个整体进入中国各界的视野。关于现实主义的产业政策研究的理论来源和发展演变，笔者曾经进行过初步的总结(宋磊，2015)并将进行细致的文献梳理以呈现其全貌。在关于产业政策的争论难以形成一致意见的情况下，为了回应来自政策现场的需要，本文以讨论现实主义的产业政策研究的主要思路、具体进展和发展方向的形式来丰富中国各界关于产业政策的讨论。
现实主义的产业政策研究的主要思路
在现阶段，中国学术界关于产业政策的主流研究具有理想主义的特征，可以称为理想主义的产业政策研究。对理想主义的产业政策研究和现实主义的产业政策研究进行比较，有助于厘清现实主义的产业政策研究的主要思路。
理想主义的产业政策研究的主要思路是在学理上，特别是在特定经济学流派，比如奥地利学派或具有修正主义特征的新古典经济学的框架之内讨论是否应该推行产业政策问题，如何具体地推行产业政策或如何处理产业政策执行过程之中出现的问题等研究中没有占据主要地位。这些研究之所以可以称为理想主义的研究，主要是因为这些研究遗忘了产业政策的政治学侧面，忽略了与产业政策相关的管理学问题，将产业政策的制定和执行视为完全由经济学研究支配的过程。这一特点在反对产业政策的学者那里体现得非常明显，在支持产业政策的学者那里也在相当程度上存在。
反对产业政策的学者不关注如何制定和执行产业政策的问题是自然的现象，至于为什么笔者认为支持产业政策的学者也没有真正关注这一问题则需要进行一些说明。如果将林毅夫视为支持产业政策的学者的代表(如下文所述，在林毅夫之外存在更为典型的产业政策支持者)，我们可以注意到，在新结构经济学之中确实存在关于如何制定产业政策的清晰论述。但是，一方面，这些论述没有在根本上超越产业政策研究的早期文献; 另一方面，这些论述实际上将如何推进产业政策的问题特定化为一个经济学问题，认为只要在经济学的层面解决了制定产业政策的原理问题，如何推进产业政策的问题也就随之解决了。正是在产业政策研究是否只是一个纯粹的经济学问题的意义上，现实主义的产业政策研究和理想主义的产业政策研究的研究思路具有明显的不同。
现实主义的产业政策研究反对那种将产业政策研究还原为一个纯粹的经济学议题的倾向，主张将产业政策研究视为一个具有政治学、经济学和由公共管理学和企业管理学构成的管理学侧面的综合性研究议题(宋磊，2016)。笔者之所以采取这种思路，主要出于两个原因。
第一，现阶段的经济学研究难以真正从学理上对后发国家是否应该推行产业政策给出无可置疑的论证。一方面，由于存在信息外部性、协调外部性等问题，反对产业政策的理论家难以彻底否定产业政策的必要性;另一方面，以张夏准、斯蒂格利茨、林毅夫为代表的各式各样的产业政策支持者们的研究( Chang，1994; Stiglitz and Greenwald，2014; Noman and Stiglitz，2016; 林 毅 夫，2012) 也远未成熟。因此，笔者与将产业政策研究视为一个单纯的经济学议题的思路保持距离。
第二，决定后发经济体是否推行产业政策的重要变量之一是包括经济民族主义、赶超意愿和国家安全在内的政治因素(李斯特，1961; Gao，1997; Breznitz，2007; 格申克龙，2009) 。由于市场机制不发达，这些政治因素会推动政府介入。从上述意义上来说，产业政策不是由经济学家的理论所决定的，而是由政治环境所塑造的。因此，如何提高政策收益、抑制负面效应，即如何完善政策过程就成为重要问题。
正是由于以上两点认识具有明显的现实主义色彩，笔者将这种研究称为现实主义的产业政策研究。由于承认在现阶段难以在经济学学理上对产业政策进行令人信服的论证，所以现实主义的产业政策研究高度重视政策过程。这种研究对于政策过程的理解可以归纳为两点:一是产业政策的政策过程的特点可以概括为双主体、两阶段;二是产业政策的政策过程的本质是两种租金的动态转换。
现实主义的产业政策研究将产业政策的政策过程视为分别由政府和企业主导的双主体、两阶段过程。在流行的产业政策研究之中，政策过程被视为由政府控制的单一过程。不同于这种认识，我们认为，相关政策过程是由政府分配政策资源和企业使用政策资源的两个过程构成的整体，第一个政策过程的主体是政府，第二个政策过程的主体则是企业。我们之所以具有这种认识，是因为意识到政府分配资源的目的在于推动企业的发展，因此政策资源的分配仅仅是政策过程的第一阶段，产业政策的战略目标能否实现在相当程度上取决于政策过程的第二阶段，即企业使用政策资源的效率。
将产业政策的政策过程视为两个主体主导的两阶段过程为现实主义的产业政策研究打开了空间。但是这种思路更多的是现象描述，并非理论表达。不过，引进租金这一范畴之后，上述现象描述可以转变为理论表达。政府提供的政策资源可以抽象为政策诱导租(policy－reduced rent) ( Aoki et al．，1996) 。政府向目标企业投放政策诱导租的目的是推动企业的发展，所谓企业的发展就是企业能够在长期竞争之中获得竞争优势。一般来说，从管理学的角度判断企业是否在竞争之中获得竞争优势的标准是企业能否获得超过平均利润的利润，而这种利润可以称为租金。进一步地，如果租金主要是通过创新获得的，那么这种租金可以称为熊彼特租(Schumpeterian rent) 。因此，政府向企业投放政策诱导租的根本目的是推动企业通过包括技术创新、组织创新和商业模式创新在内的创新获得熊彼特租。从这样的视角之下，产业政策的政策过程可以理解为政策诱导租转化为熊彼特租的过程。值得注意的是，由于政策诱导租来自政府的税收，而企业在竞争之中创造的价值是税收的主要来源，所以政府支持的企业能否持续地获得熊彼特租在一定程度上决定了政府能否连续地发放政策诱导租。在上述意义上来说，产业政策的政策过程的本质就是政策诱导租和熊彼特租的双向转化。
现实主义的产业政策研究的具体进展
将产业政策的政策过程视为双主体主导的两阶段过程并对这样的政策过程进行理论化表述之后，现实主义的产业政策研究的重点———如何提高两个政策过程的效率或如何提高两种租金的转化效率———就开始呈现出来。实际上，试图推动现实主义的产业政策研究的学者已经在这些重点研究领域取得了具体的进展。这些进展在公共管理研究领域或公共管理学的视角下表现为协调主义的产业政策观，在企业管理研究领域或企业管理学的视角下体现为生产主义的产业政策观。
（一）公共管理研究领域:协调主义的产业政策观
在公共管理研究领域，现实主义的产业政策研究至少需要处理以下几个问题。第一个问题涉及政策标准和政策执行。所谓政策标准指政府遴选对象产业或企业并对其给予具体支持时所依据的标准，所谓政策执行指行政机构依据政策标准推行具体政策的过程。政策标准和政策执行直接影响产业政策的效果，具有重要的实践意义。用经济学术语来表达，这个问题涉及政策租金的发放标准以及寻租成本的抑制机制问题。这一问题是现实主义的产业政策研究的重点领域，已经取得了比较充分的进展(宋磊，2016) 。值得注意的是，尽管不同国家或地区的产业政策在总体上遵循类似的原则，但是具体的政策实践存在明显的国别或地区特征。比如，按照汪德华的统计，中国各级政府主导的各类产业基金的规模高达三万亿元人民币以上，远远超过其他国家或地区的类似基金的规模。如何提高这种政策资金的使用效率是现实主义的产业政策研究需要解决的问题。第二个问题涉及政策转移(policy transfer) 。由于包括中国在内的东亚地区的产业政策实践大多受到日本实践的影响(World Bank，1993)，所以这些国家或地区的产业政策的确立是一个政策转移过程。但是，值得注意的是，这些国家和地区的政策转移过程具有明显的地域特征。比如，尽管产业结构政策和企业合理化政策共同构成日本的产业政策、学术界对于企业合理化政策的作用给予了充分的肯定(尾高煌之助等，2013;宋磊，2015) ，但是中国引进的主要是产业结构政策，忽视了企业合理化政策。倡导现实主义的产业政策研究的学者注意到上述现象并正在进行研究。
第三个问题涉及政策制定程序。这里所说的政策制定程序指哪些主体以何种身份参与政策制定、政策制定是否经过法律程序、产业政策是否具有法律效力。以日本为例，由官产学各界人士组成的审议会在进行充分讨论和利益协调之后提交政策草案，相关草案经过国会审议后以立法的形式生效。20世纪后期中国引进产业政策的时候，很多政策研究机构注意到了审议会体制的重要性( 李泊溪、向以斌，1993; 薛亮，1991) 。但是，在相当长的时期内中国的产业政策实际上主要由政府机构主导，只是在近年来才逐渐重视民间的意见。倡导现实主义的产业政策研究的学者意识到了政策制定程序问题的重要性，但是尚未进行具体的研究。上述三个问题在总体上关涉行政机制、市场机制和社会机制或行政主体、市场主体和社会主体的协调问题。由于管理学意义上的治理理论所讨论的正是上述三种机制或三种主体的关系问题，所以一些学者将本来被视为主要研究政治现象或公共管理问题的治理理论引入经济分析( Jessop，1997; 1998) 。间接地与这种尝试相关，试图推进现实主义的产业政策研究的学者近年来开始将产业政策以及作为产业政策的创新政策的制定和执行视为治理机制的设计和运行问题(顾昕，2017a; 2017b) 。
总的来说，在公共管理研究领域，现实主义的产业政策研究讨论的是如何协调行政、市场和社会的关系问题，因此，这种产业政策研究表现为协调主义的产业政策观。在这个领域，倡导现实主义的产业政策研究的学者在政策标准和政策执行方面取得了进展并正在研究政策转移和政策制定程序问题。
（二）企业管理研究领域:生产主义的产业政策观
在企业管理研究领域，现实主义的产业政策研究主要讨论特定产业之中的企业生产活动如何影响了行政介入的应然形态或行政介入应该如何具体地推动企业提高生产活动的效率。
在关于产业政策的主流研究之中，除少数例外( Amsden，1989) ，企业内部的生产活动基本上被视为黑箱。与这种思路相关，政企互动在这些研究之中只存在于公共领域。在关于政企关系的这些研究之中，企业似乎只是一个寻租主体，而不是一个生产主体。这种思路显然仅仅反映了政企关系的一个侧面。从上文提及的双主体、两阶段的角度出发，笔者认为，这种思路极大地局限了产业政策研究的空间，产业政策实践的效率不彰的原因之一就在于此。
政府介入的目的在于提高企业的竞争力。由于企业的生产活动是竞争力形成的必由阶段，而不同产业之中的企业生产活动具有不同的特征，所以政府介入的具体方式是否与对象企业的生产活动的特征相匹配就在相当程度上决定了政府介入能否提高企业的竞争力。如果将产业政策的政策过程视为由政府和企业分别主导的两阶段过程，那么提出上述论点并不具有很大的难度。实际上，一些研究间接地指出了不同产业的技术特征对于政企关系的应然形态的影响(Shafer，1994; Kennedy，2004) 。不过，论证这一论点的真正困难之处在于确定不同产业的生产活动的特点或不同产业之中的企业竞争力形成过程的关键点，为政府介入确立“微观基础”。
上述问题在产品建构理论被引入产业政策研究之后部分地得到了解决(宋磊、葛东升，2012;葛东升、宋磊，2014) 。作为管理学理论的产品建构理论从构成产品的部件或加工产品的工序之间的关系出发，有效地对产品(产业) 进行了分类。更为重要的是，产品建构理论成功地将产品(产业) 的技术特征和生产这样产品的企业的理想组织形态和最优商业模式以及竞争力形成机制之中的关键点联系了起来(Baldwin and Clark，1997) 。借用产品建构理论的分析框架，笔者通过东亚地区的案例，论证了产品的技术特征不但决定了企业竞争力形成机制之中的关键点，而且决定了政府介入的应然形态(宋磊，2007; 2016a) 。具体来说，笔者的研究发现，政府可以:(1) 依据产品建构的特征来选择促进企业提高技术能力的方式; ( 2) 推动企业的组织建构和产品建构之间的匹配性的形成;( 3) 以倡导企业构筑符合产品建构特征的商业模式的方式来促进企业提高竞争力。
特别值得提及的是，在东亚的政策实践之中，上述三种介入形式主要是以企业合理化政策的形式存在的。笔者近年来关于产业政策的研究主要围绕企业合理化政策的政策史及其理论依据展开的主要原因就在于此(宋磊，2016a，2016b，2017;葛东升、宋磊，2018) 。值得强调的是，现实主义的产业政策研究在企业管理研究领域关注的是行政介入与企业层面的生产活动的关系，正是在这个意义上，这一研究思路可以称为生产主义的产业政策观(宋磊，2015) 。进一步地，抽象地说，倡导现实主义的产业政策研究的学者在企业管理研究领域所进行的研究以企业在生产活动之中使用政策资源的过程是政策过程的重要组成部分、企业内部的X效率问题意味着改进管理是企业提高竞争力的关键(Leibenstein，1966) 等两个认识为出发点，主要围绕行政介入和企业层面的熊彼特租的形成机制之间的关系展开，与这些学者在公共管理研究领域所进行的研究要点———政策诱导租的创造与分配———具有对应关系。
现实主义的产业政策研究的发展方向
在关于产业政策的争论相持不下、相关政策部门无所适从、产业政策的调整难以完成的情况下，现实主义的产业政策研究将研究重点从是否应该推行产业政策转向如何推行产业政策、从提高政策收益的角度对于产业政策的政策过程之中的重要问题进行了初步的讨论。为了推动这个研究思路的持续发展，倡导这种研究的学者需要在以下两个方向持续地展开研究，首先，这些学者需要扩张实证研究的范围;其次，这些学者需要提高这种研究的理论含量。
就扩张实证研究的范围而言，公共管理研究领域和企业管理研究领域的以下六个研究议题值得关注。第一，对于各国或各地区的产业政策实践进行比较研究。这种研究将为产业政策的多样性的理论提供出发点。第二，比较各国或各地区的政策制定程序。这种研究有益于我们理解产业政策的组织根源。第三，对于不同国家或地区的产业政策的转移过程进行政治经济学意义上的分析。这种分析有助于揭示经济意识形态、利益联盟等变量对于各国或各地区的产业政策实践的影响。第四，在现阶段，现实主义的产业政策研究只强调了行政介入和企业竞争力的形成机制之间的关系。但是，正如一些学者所提示以及一些案例研究所展示的那样，社群机制在一些产业政策实践之中发挥了关键作用(顾昕，2017; Friedman，1988) 。因此，如何发展一个关于行政机制、市场机制和社群机制的融合原则的分析框架并讨论在不同的产业之中三种机制的相互关系就成为现实主义的产业政策研究必须解决的问题。第五，到目前为止，现实主义的产业政策研究主要围绕企业合理化政策进行实证研究。如何将产业结构政策之中具有合理性的政策实践纳入研究范围是值得重视的问题。第六，在现阶段，现实主义的产业政策研究的主要实证研究对象是高度成长期的日本实践。由于日本是最早推动产业政策的国家，所以这种研究策略具有一定的合理性。但是，在日本，竞争政策早已取代了产业政策的地位;同时，中国已经成为最为积极地推进产业政策的国家。更为重要的是，在中国的政策实践之中，既有高铁、液晶显示器产业的成功案例，也有光伏等产业的失败案例。因此，现实主义的产业政策研究应该将中国的政策实践纳入实证研究的范围，总结上述成功和失败的内在规律。
从提高研究的理论含量来说，现实主义的产业政策研究需要结合演化经济学的思路，构筑可以统合相关研究的分析框架。关于产业政策的研究之中存在非此即彼的对立倾向，这种倾向既存在于否定和支持产业政策的研究之中，也存在于支持不同类型的产业政策的研究之中。从现实主义的产业政策研究的角度来看，包括彻底否定产业政策的研究在内的几乎所有研究都有理论意义，可以依据演化经济学进行整合(葛东升、宋磊，2018) 。
笔者曾经将信奉奥地利学派的张维迎的产业政策论作为比较的基点，以企业合理化政策为例，论证了在理论上接近奥地利学派的学者的产业政策论和林毅夫倡导的基于比较优势的产业政策论在一定程度上可以相容。在这一研究之中，融合这样两种产业政策论的主要理论工具就是演化经济学( 宋磊，2017) 。
尽管林张之争在过去两年吸引了各界的注意，但是熟悉产业政策研究的学者大多了解，国内学术界关于产业政策的真正对立并非存在于作为奥地利学派和新古典经济学的信奉者的林张之间，而是存在于主张依据静态比较优势来设计产业政策的学者和主张依据动态比较优势来设计产业政策的学者之间。重视静态比较优势的学者的代表是林毅夫，强调动态比较优势的学者的代表是路风。林毅夫的产业政策论几近尽人皆知，路风的产业政策论则只为专业研究者了解。出现这种局面的原因是路风的研究横跨社会学、经济学和管理学三个学科，他的产业政策论主要以创新政策论和国企改革论的形式存在(路风，2006;路风、余永定，2012; 路风，2000) 。但是，因为创新政策正在成为产业政策的核心内容、国企是中国产业政策的重要执行主体，所以路风的相关研究实际上就是产业政策研究。更为重要的是，由于路风的创新政策论和国企改革论代表了相关研究领域的最高水平，所以他的产业政策论值得高度关注。路风的产业政策论的实质是依据动态比较优势来设计和执行产业政策(路风，2016) 。在这个意义上来说，林毅夫和路风的产业政策论似乎构成对立关系。但是，值得注意的是，两位学者的论述并不是完全互相排斥的。一方面，依据动态比较优势设计的产业政策包括了依据静态比较优势设计的产业政策;另一方面，依据静态比较优势设计的政策之中同时存在成功的和失败的案例，同样的情况也存在于依据动态比较优势设计的政策之中。因此，问题的关键不在于论证哪一种政策设计思路是正确的，而在于如何总结出存在于成功的政策实践之中的内在逻辑。为了完成这一工作，重视企业能力的动态演化机制的演化经济学可以发挥作用。只有在完成这一工作之后，现实主义的产业政策研究的理论含量才会真正提高。
结论
在关于产业政策的争论难以取得突破性进展的情况下，倡导现实主义的产业政策研究具有现实意义。这种研究由分别存在于公共管理研究领域和企业管理研究领域的协调主义的产业政策观和生产主义的产业政策观构成。这种研究重视政策制定过程、强调产业的主导产品的技术特征对于行政介入的应然形态的影响，试图为产业政策确立管理学意义上的微观基础。在关于产业政策的主流研究之中，产业政策主要是自变量;在现实主义的产业政策研究之中，产业政策既是自变量也是因变量。现实主义的产业政策研究为竞争政策发挥更大作用预留了空间，为产业政策研究的理论突破准备了条件
文章来源 /《学习与探索》2018年第7期
本期编辑 / 徐玮